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Ni 5% ni más años: un cambio de sistema es necesario

Publicado en El Mostrador el 10 de abril de 2017

Por Recaredo Gálvez, investigador Fundación SOL

El sistema de reparto con reservas técnicas implica una reducción del actual gasto público en pensiones como porcentaje del PIB, el que ahora bordea el 4%. Con la propuesta de la Coordinadora No + AFP, dicho gasto podría llegar a ser 3,07% en el año 2017 y recién en el 2022 alcanzar el 4,08% y, alrededor del 2079, el 7,92%. ¿Por qué es menos costoso para el Estado? La respuesta se encuentra en lo que para muchos es un problema: el envejecimiento de la población.

Es probable que el debate de pensiones se encuentre lejos de estar cerrado. Más allá de los tiempos que se impongan desde la burocracia estatal o desde el empresariado, el profundo problema de las insuficientes pensiones actuales no se resolverá en el corto plazo con medidas que afectan directamente a quienes reciben menores ingresos, como el 5% de cotización adicional o un aumento en la edad de jubilación. Si es que ambas medidas se establecen, en el marco de las AFP, como centro del modelo, no serán más que un parche para una herida que en el corto plazo seguirá dañando a la población.

Es por esto que resulta del todo relevante colocar algunos acentos en la discusión pública actual, evitando que se encierre en los estrechos márgenes antes señalados.

La Arena sobre la que se desarrolla el debate

Antes de entrar en materia, puede ser útil colocar sobre la mesa un cuestionamiento al que ha sido el enfoque dominante en materia de seguridad social, es decir, transparentar que, desde hace más de 35 años, las políticas públicas en nuestro país no abordan este concepto en sintonía con el debate mundial en el área, sino que más bien se han discutido mecanismos financieros y monetarios que van en la línea de la racionalidad económica asociada a la teoría de elección racional. Dichas cuestiones, a partir de la consolidación institucional e ideológica de la dictadura cívico-militar, se fueron convirtiendo en herramientas hegemónicas para el debate de políticas públicas en general y han acompañado la configuración de un modelo de acumulación de capital que crece a expensas de la renta por explotación de los recursos naturales, el pago por derechos sociales y el endeudamiento.

Los anteriores, no son elementos marginales en la discusión, pues ese ha sido el paraguas institucional para delimitar la cancha de acción y debate. Es por esto que, en tiempos de “reformas”, pareciera que el eje de la realidad aún se encuentra trazado sobre una línea dibujada en piedra, donde se establece que lo más importante para el país es lo que dicta la norma económica dominante y sus modelos, como si el conocimiento mismo de esta área fuera neutro, apolítico, como si, en lugar de disciplinas y técnicas, fueran verdades reveladas, desestimando de esta manera una vasta contribución de teoría y técnica que a lo largo de la historia humana se ha desarrollado desde diversas disciplinas.

El gran empresariado ha sido promotor de negar la realidad y señalar que la única forma de resolver el problema de bajas pensiones, ocasionado por las AFP, es dentro del marco de las mismas AFP. Con esta impronta autoritaria se niega toda posibilidad a usar múltiples herramientas y experiencias para el diseño de una alternativa que resuelva el problema real: las bajísimas pensiones.

Utilizando instrumentos que provienen de la técnica científica y sobre todo el saber de quienes se han organizado para transformar el actual modelo, es que se ha formulado una propuesta política y técnica para resolver el problema de las bajas pensiones. Dicha propuesta aborda los puntos más conflictivos del debate y demuestra la viabilidad de implementar una alternativa real a las actuales AFP.

¿Cambiar todo o cambiar una parte?

La literatura comparada y la experiencia internacional permiten observar el predominio de dos vías para reformar las políticas públicas en materia de previsión social. Estas pueden ser llamadas reformas de tipo sustitutivo y reformas paramétricas. En las primeras, se realiza el cambio de un modelo por otro, cuestión como la ocurrida en Chile durante los años 80; en las del segundo tipo, los cambios ocurren sobre parámetros del sistema, por ejemplo, edad de jubilación y tasa de cotización. Estas últimas reformas se aplican cuando el modelo cumple el objetivo de pagar pensiones, pero se enfrenta a desafíos demográficos o de otra índole y se busca que el objetivo central no sea vulnerado.

Para el caso chileno, lo más apropiado en el actual contexto es realizar una reforma de tipo sustitutiva. Esto, considerando que el sistema de AFP es un modelo que no está pensado para financiar pensiones. Por algo, al mes de febrero de 2017, las más de 369 mil pensiones pagadas en la modalidad vejez edad retiro programado (la de mayor volumen pagada por las AFP) alcanzan el escuálido monto promedio de $125.309. En el debate se ha atribuido este bajo monto a dos factores principales: que los trabajadores cotizan pocos años en general y que son las mujeres las que reciben pensiones más bajas, disminuyendo el promedio general.

Los argumentos anteriores no pesan lo suficiente si observamos qué pasa con los hombres pensionados en esta modalidad, pues, 86 de cada 100 reciben menos de $158.353 (6 UF, medida definida por la Superintendencia de Pensiones para tramos de pensión por monto), mientras que 94 de cada 100 mujeres reciben menos del mismo monto. Entonces, queda a la vista que las mujeres no distorsionan fuertemente el promedio, pues la gran mayoría de hombres y mujeres reciben bajas pensiones.

Además, sumando tanto a hombres como mujeres en esta modalidad y observando sus tramos de años cotizados, tenemos que aquellas personas que cotizaron entre 25 y 30 años reciben en promedio $239.640, es decir, el rango alto de años cotizados no implica necesariamente pensiones sobre el salario mínimo actual.

En línea con lo anterior, los argumentos para llevar a cabo cambios paramétricos sobre el esquema de AFP son del todo especulativos y sin sustento en las cifras reales, además, aparecen a destiempo y exigen la presencia de un mercado laboral ideal, el cual no existe en ningún país del mundo.

Es por ello que la experiencia comparada sigue siendo contundente en señalar que una base de pensiones construida sobre un esquema de reparto solidario, es la vía más efectiva para alcanzar ingresos suficientes en la vejez.

¿Qué significa un sistema de reparto con fondo de reservas técnicas?

Según los datos del Banco Mundial, el sistema de reparto moderno se encuentra vigente en alrededor del 95% de los países del mundo. De las naciones que han incluido reformas sustitutivas en sus modelos hay tan solo diez, además de Chile, que no poseen un esquema de reparto contributivo activo en sus sistemas de pensiones. Por otro lado, los países que han privatizado parte de sus sistemas de pensiones lo han hecho en la línea de configurar modelos mixtos, donde el pilar más contundente es el público de reparto, para el cual aportan empleadores y trabajadores. Para el caso de las naciones de la OCDE, los empleadores cotizan en promedio cerca de un 10%, mientras que los trabajadores se encuentran alrededor de un 9% como tasa de cotización promedio.

Por otro lado, cuando las expectativas señalan que en el futuro las cotizaciones de empleadores y trabajadores no serán suficientes para financiar pensiones, la técnica que ha sido utilizada por varios países, incluidos los más ricos, ha sido incorporar en sus modelos de pensión una estructura llamada Fondos de Reserva de Pensiones, los cuales actúan como un espacio de ahorro público colectivo para financiar prestaciones suficientes. En Chile también existe actualmente un fondo de reserva de pensiones, el cual es alimentado con recursos del Estado.

Un sistema de reparto con aporte tripartito implica que, tanto empleadores y trabajadores, aporten un porcentaje en relación con el salario, y el Estado aporte un porcentaje en relación con el Producto Interno Bruto (PIB). Estos aportes pueden ser gestionados por instituciones públicas autónomas, es decir, que no dependan del antojo de cada gobierno.

El gasto público como porcentaje del PIB

El punto anterior puede abrir la pregunta respecto al costo que dicho modelo tendría si se implementara en Chile. Antes de entrar en esa materia, es importante reconocer que el sistema de AFP ya ha sido un modelo de alto costo para el Estado. Partiendo por la obligación monetaria que las arcas fiscales debieron asumir por el cambio de sistema y siguiendo con el pago de los compromisos del “Pilar Solidario”. A futuro, el sistema de AFP seguirá siendo una pesada carga para el fisco, esto debido a dos hechos claros: aumento de pensionados y bajas pensiones pagadas por administradoras de fondos de pensiones. Ambos puntos implicarían que el Estado será el que deba seguir subsidiando el sistema privado.

Para observar los datos que corroboran lo anterior, basta con mirar el informe final de la Comisión Asesora presidencial, donde se señala que entre el año 2025 y 2035 la mitad de las personas que hayan cotizado entre 25 y 32 años recibirán un monto de pensión equivalente al 21,9% de sus remuneraciones. Con esto, de cada 100 personas que hayan cotizado un tramo alto de años y presenten un promedio de cotización de sus últimos 10 años laborales de $500.000, 50 obtendrán una pensión igual o menor a $109.500. Este es el fundamento del modelo de AFP: el monto final de pensión será siempre incierto, pues el eje central de la capitalización individual implica inversión de bajo riesgo.

El informe de la Comisión Asesora Presidencial también señala que, en el año 2034, el 62% de las pensiones autofinanciadas, o sea, las que resultan de los ahorros de los cotizantes, se encontrarán por debajo de la línea de la pobreza, y luego de aplicar el gasto estatal, es decir, aporte previsional solidario (APS), un 99% de las pensiones se ubicarían por debajo de salario mínimo.

El aumento de edad de jubilación o tasa de cotización en el esquema de AFP, difícilmente puede corregir este resultado para la generación que actualmente se encuentran en etapa media de su vida laboral y mucho menos puede mejorar la situación de los actuales pensionados.

El sistema de reparto con reservas técnicas implica una reducción del actual gasto público en pensiones como porcentaje del PIB, el que ahora bordea el 4%. Con la propuesta de la Coordinadora No + AFP, dicho gasto podría llegar a ser 3,07% en el año 2017 y recién en el 2022 alcanzar el 4,08% y, alrededor del 2079, el 7,92%. ¿Por qué es menos costoso para el Estado? La respuesta se encuentra en lo que para muchos es un problema: el envejecimiento de la población.

Resulta que un efecto del envejecimiento de la población es el aumento temporal de la población en edad activa, la que posteriormente será población pasiva, pero, mientras se encuentra como activa, logra generar un gran incremento de los ingresos al sistema de pensiones de reparto, tanto por cotizaciones como por productividad, lo cual permite financiar pensiones sin mayor gasto estatal, posibilitando que este gasto se concentre en las etapas donde efectivamente la sociedad se hallará altamente envejecida.

Soluciones al problema de las pensiones de miseria existen, lo que hasta el momento pareciera faltar es la voluntad para hacerse cargo del tema, metiendo la mano al bolsillo del gran capital y no al de los trabajadores.